慈善法修改背后： 慈善组织和个人求助监管应向何方？

　　慈善法修改背后： 互助筹款平台乱象频出后 慈善组织和个人求助监管应向何方？

　　慈善法修改本周将再次审议。12月22日，全国人大常委会法工委发言人记者会透露，修改决定草案主要修改包括完善合作开展公开募捐的规定、明确个人求助网络服务平台需经国务院民政部门指定等。

　　慈善法自2016年实施6年多后便迎来修改流程，不过在10月第二次审议时“大修”变“小修”，增改幅度减半。修改原因与近年慈善行业内发生的社会争议事件有关，如借互联网爆发的水滴筹、轻松筹等个人互助筹款平台乱象，以及一连串的基金会为个人大病筹款中发出现的问题。仅在9月、10月，便接连发生了儿慈会9958项目“地方负责人”卷走千万救命钱等多起争议事件，修改决定草案对此皆有回应。

　　如何防范恶性事件风险？如何规制个人求助？如何完善全链条监督机制？成都商报-红星新闻记者采访了多位学者、律师、一线基金会秘书长，探讨慈善法修改方向。

　　拟严格规制个人求助

　　网络服务平台义务

　　个人大病救助是近年慈善行业屡次卷入风波的焦点领域。此次修法最引人关注的就是拟填补网络个人求助法治空白，首次将个人求助行为与网络平台纳入慈善法规范并授权主管部门制定相关政策。

　　个人求助活动区别于慈善募捐和非法的个人募捐。北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍向记者表示，这两种行为除了发起主体不同，更重要的是目的不同，慈善募捐强调公益性，与为特定的人的困境的解除有本质区别。据中青报报道，2016年慈善法草案审议时，十二届全国人大法律委员会表示，个人求助不属于慈善活动，不受慈善法调整。现行慈善法附则第一百一十条为个人在一定范围内求助、开展群众性互助互济活动提供了法律依据。清华大学公共管理学院副教授、公益慈善研究院副院长贾西津向记者表示，个人求助不属于公益目的，现在拟在附则中专门增加一条，是为了回应现实问题，重申一下一般民法责任。

　　伪造病历、虚构家庭条件……各种“诈捐”事件始终困扰着网络上的个人求助。2018年，爱心筹、轻松筹和水滴筹三大平台在民政部的指导下，发布倡议书和自律公约，2020年再次升级，包括加强信息审核、信息公示、资金监管，约束员工和合作伙伴。据12月22日的记者会介绍，草案一方面拟要求求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构、隐瞒事实等方式骗取救助。

　　另一方面明确从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，对通过其发布的求助信息真实性进行查验。针对网络求助，拟明确从事个人求助网络服务的平台应当对通过其发布的求助信息真实性进行查验。同时，拟授权国务院民政部门会同网信、工业和信息化等部门制定具体管理办法。

　　个人求助信息发布平台多种多样，是否都需要担责？修订草案中的“网络服务提供者”在修正草案中改为“个人求助网络服务平台”，但“个人网络求助平台”是什么还不明确。对此，北京春苗慈善基金会秘书长崔澜馨建议，可以将平台分为两种，有收费的比如轻松筹、水滴筹，就需要有信息真实性查验的义务。不收费的平台，比如发朋友圈、个人微博、小红书，按照工信部相关的网络平台管理规定即可。

　　明确公益性定义

　　避免慈善组织为特定个人募捐

　　个人求助和慈善募捐的区别还涉及到受益人的问题。许多慈善组织为个人大病救助发起募捐。金锦萍和贾西津曾表示，慈善组织为特定个人发起募捐活动违背了公益性原则。对于此次修法，她们进一步建议明确公益性定义。金锦萍指出，多次慈善领域出现的问题，症结均在于现行慈善法没有明确公益性定义，使得公益募捐有演化为非法集资的风险。

　　立法者已经在措辞中体现了不特定个人原则。通过慈善法的十二届全国人大四次会议的秘书处法案组副组长阚珂接受《人民日报》采访时曾表示，慈善法没有对慈善下明确定义。按照该法第八条的规定，慈善组织开展慈善活动的受益对象是“社会”。“面向社会”四个字是在特意增加的，有特定的含义：将学术用语“不特定大多数人群”转化成了法律语言“面向社会”。慈善组织按照其章程、宗旨，面向不特定的大多数人提供帮助，而且不得有关联关系。早在2001年发布的公益事业捐赠法释义也曾指出，公益事业要求其受益人是不特定的个人或人群。北京新阳光慈善基金会秘书长刘正琛此前接受记者采访时认为，慈善组织帮助遴选出来的特定患者募捐，和从资金池中直接资助遴选出来的患者，没有本质的差别，关键是这些特定患者要经过公平的程序遴选，但是这对公益组织规范运营的要求很高。

　　规范大量“加盟”

　　拟强化公募慈善组织的管理责任

　　此次修法拟强化具有公开募捐资格的慈善组织分享公募权时的主体责任。我国对于慈善组织公募资质审批严格，有公募资质的慈善组织数量远小于从事相关活动的社会组织数量。慈善法第二十六条规定，不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。在网络平台募捐项目的信息展示中，两者通常体现为“执行机构”和“收款机构”。

　　金锦萍认为，公募基金会大规模分享公募权是下一步慈善领域出现集中性事件的一大隐患。她赞同强化具有公开募捐资格的慈善组织分享公募权时的主体责任。

　　此次修法，第二十六条拟加入一款，慈善组织应当对合作方进行评估，并在募捐方案中载明合作方的相关信息，在“法律责任”部分，还对未评估合作方或载明相关信息的拟明确罚则。据21日发布会，修改决定草案还加入“签订书面协议”、“并对合作方的相关行为进行指导和监督，对合作募得的款物进行财务核算和管理”的要求。

　　不过，多位在一线的公募基金会负责人向记者表示，公募机构分享公募权时，权益少，义务和责任过重。一位副秘书长表示，法律没有相应配套支持，或可加入行政部门的力量，与公开募捐的慈善组织共同管理分享公募权的合作方。

　　对于慈善组织长期公信力偏弱的问题，在强化监管和信息透明度上，此次修法还有多处体现。草案在“监督管理”“法律责任”两章对于各方的责任有多处细化强化。如，对于公募慈善组织对公募活动或者慈善项目的实施情况信息公开，增加“详细”公开的措辞。

　　监管不足和监管过度并存

　　有专家建议引入公益诉讼制度

　　2020年的慈善法执法检查报告指出，监管不足和监管过度并存。北京市致诚律师事务所律师何国科一直呼吁慈善领域采取更多监管方法和创新，完善整体的监督机制。他表示，目前整个慈善领域的主管部门为民政部门，但是民政部门管理所有事情并不科学、不合理，民政部门工作人员可能欠缺相关专业领域知识，很难进行管理、服务、指导。

　　同时，何国科指出，民政部门的监管手段有限，很多时候仅有非处罚措施，哪怕违法违规情形已经严重侵害了公众的利益，可能也只能责令改正，社会效果更有限。此次修法拟明确各工信、公安、国家安全、财政、税务、审计、网信、金融监督、教育、科技、文化、卫生健康、体育、应急管理、生态环境、医疗保障等各部门机关职责。据《法治日报》报道，10月22日全国人大常委会分组审议慈善法修正草案时，多位委员建议引入检察机关公益诉讼制度。

　　何国科指出，慈善领域是典型的公共利益聚集地，慈善领域的重大事件也能引发社会公众的广泛关注，目前存在很多捐赠虚假宣传等没有明确受害主体但侵害公共利益的现象。这为公益诉讼介入慈善领域，提供了法理上的基础。同时，互联网捐赠当中大量是小额的、个体的，个体维权动力不足。有业内人士认为，慈善组织会在很多情况下处于相对弱势的状态，公益诉讼可能被人利用，起不到保护慈善主体或保护慈善文化的作用，反而是消极的、破坏性的。还有声音认为，此前确立的公益诉讼制度都经过了长时间专题调研和试点，目前时机或还不够成熟。

　　成都商报-红星新闻记者 胡伊文北京报道 【编辑:刘欢】